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      农村改革再出发以制度创新挑战硬性任务

      导读2019年中央一号文件强调了三农工作在干部配备要素配置资金?#24230;?#20844;共服务安排等各个方面的优先性正可为探索完成乡村全面振兴的硬性任务实施制度创新建立保障

      华南理工大学公共政策研究院 蒋余浩

      近日公布的2019年中央一号文件重申农业农村优先发展的主题对在全面建成小康社会决胜期的今明两年内做好三农工作作出系统部署

      乡村振兴是新时代农村发展新战略从实施层面讲可以根据内外两个维度理解其政策举措对外强调的是与农村社会外部城市的同步发展对内强调的是培育农业农村发展新动能今年一号文件围绕巩固增强提升畅通深化农业供给侧结构性改革的总基调提出8个专题的工作任务涵盖农业农村内外的方方面面力求确保实现到2020年必须完成的各项农村改革发展目标这是吹响了新时代农村改革再出发的号角

      当前我国农村的?#23548;是?#20917;非常复杂土地资源利用远不够充分而经济下行压力加大和外部发展环境发生深刻变化又加剧了乡村振兴工作的艰巨性就农村土地资源而言在全国相当多地区已经出现土地权属细碎化整合土地实现规模化经营的难度非常大但在许多其他地方又出现土地被大批量闲置农民难以从中收取利益的现象如何对土地资源加以充分利用壮大集体经济切实增加农村集体和农户的权益是中央推动实施乡村振兴的要旨

      众所周知通过去年年底完成的土地管理法修改?#23548;?#20013;探索多年的农地三权分置政策实现了制度化和法治化已初步落实了中央部署的改革土地征收制度建立农村集体经营性建设用地入市制度强化耕地保护和农地承包权保护等要求农地三权分置的制度化和法治化为放活经营权赋予经营主体更有保障的土地经营权建立了制度保障

      但是当前的发展环境使上述制度红利能否切实显现变得不确定近年来伴随着土地价值的剧增经济活跃地区农村集体自身的发展意识已被严重削弱农民或者期待通过征地实现一夜暴富或者只愿意享受土地租赁带来的收益而不愿承担半点市场风险例如在经济活跃地区多年来围绕城中村的集体土地租赁分红已经造就了一些不事生产的食利一族在经济发展低迷时期企业在经营过程中的不确定状况?#24067;?#21095;了农民规避风险的意识最近?#25913;ݏ?#22810;地出现大批量农村工业园区企业倒闭或搬离不少企业主转移设备和有价值财物后逃走既造成村集体无法取得应有的利润分红又留下被拖欠工资的工人盘桓在村级工业园区内不愿离去给镇街和村委带来许多额外负担这使得相当多的村民对所谓村企合作心生忌惮面对这种状况需要借助中央一号文件的政策力度大力实施制度创新

      对于?#20013;?#23436;善农地制度来?#25285;?#24403;前最关键的是探索同时实现土地资源整合与农户利益保障的制度创新2019年中央一号文件提出?#24066;?#22312;县域内开展全域乡村闲置校舍厂房废弃地等整治盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业这为农村通过土地资源整合引入社会资本共同推进乡村振兴设置了路径然而有两个细微处的制度创新要求需要考虑第一如何在集体土地承包权强化以及三权分置制度化程度提升的条件下进一步实施制度创新推动土地资源的整合利用

      在这方面哈佛法学院赫勒Michael Heller教授提出的土地整合区?#20445;LADs的新土地产权形式对于解决当前农村土地资源利用问题有启发赫勒设计LADs的目的正是为了既克服过度的产权分割导致的土地资源浪费又应对征地制度经常造成的不公平LADs的权属内容是赋予需整合的地块内的土地所有权人一种集体决策的民主权利保证他们能以集体的方式对外与开发商或政府谈?#26657;?#23545;内对个体所有权人形成压力同?#20445;?#22312;该地块内部每个所有权人都享?#23567;?#36864;出权?#20445;?#21363;对集体决策的异议权而且土地整合的利益根据成?#22791;?#33258;的产权来实施分配LADs并非是对征地制度以及土地所有权本身的取代而是在易于出现土地资源被闲置的地方如经济上未获充分发展的社区地权过度分割的土地有着大量?#29615;?#24323;了的公用建筑设施的老化的社区等等通过保障某一个集体地块的集体决策权赋予集体的有条件的强制权但在利益上不会对提出异议的个体所有权人造成损害帮助该地块上全部的所有权人能以集体形式做出是否参与相关长期项目的决定

      2019年中央一号文件明确强调坚持农村土地集体所?#23567;?#19981;搞私有化LADs这项新土地产权形式设想并不是西方产权制度的?#26377;?#30456;反更符合我国很多农村地区多年来的?#23548;?#25506;索例如珠三角地区的佛山顺德区和南海区从1990年代初突破联产承包制的具体规定到之后建立股份合作社使农民成为以土地经营权折价入股分享城市化和工业化利益的股东?#20445;?#36825;些制度创新都与赫?#25112;?#25480;设想的LADs相近在三权分置得以制度化和法治化的前提下借鉴LADs的设想进一步完善超越公有与私有二分法的农地产权及其权利表达机制对于突破因土地权属过于分散而形成的集体行动障碍整合土地资源充分实现规模效益同时又保障农户权益具有积极作用

      第二如何以制度创新降低农民参与市场的风险提升其发展积极性就这个方面在许多地方已经有大量探索可以加以总结推广例如针对租赁集体建设用地或厂房用于经营的中小企业探索建立企业保证金制度即企业在与村集体经济组织签订租赁合同的同?#20445;?#36824;需向镇街政府缴纳一定比例的履约保证金其主要目的是在可能出?#21046;?#19994;经营不善村民分红存在风险或者无法得到保障的情况下保障村民和工人得到?#23454;?#36180;偿村集体经济组织可在镇街政府指导下制定招商条款明确规定引入的企业需具备的资格条件需缴纳履约保证金的额度等同?#20445;?#24314;立有关企业保证金管理和使用的监管机制由镇街负责监督规定企业保证金需遵循专款专用原则镇街政府可与企业村集体经济组织签订三方协议共同对保证金的缴付使用状况进行监管以此实现保证金制度的规范化通过企业保证金?#20445;?#33021;够适度降低农民的风险激励其与企业合作

      在农民参与市场方面?#34892;?#22810;地方通过镇街引导建立村集体法治化管理机制推动其市场活动的规范化具体做法包括?#28009;?#19968;在村集体经济合同签订方面镇街引入社会组织等第三方主体作为中介机构在为村集体提供合同填写签订及审理方面的一站式咨询服务的同?#20445;?#20026;各方提供协商议事?#25945;?#20854;二明确集体经济合同的法律效力在发生纠纷的情况下以保护村集体长远发展利益为原则推动各方共同协?#25506;?#20915;问题其三针对镇街政府在村级工业园区企业引进过程中参与度?#31995;͡?#26449;集体和政府缺乏对话协商渠道的问题一些地方探索建立了政府企业村集体村民个人之间的对话协商机制在镇街主持下沟通各方利益诉求保证各方利益分配通过这种在政府督促第三方协助下的集体合同规划化管理进程这些地方的农村实现了村集体自治依法而治德治相?#35859;?#30340;优良效果

      无论如何2019年中央一号文件为应对硬性任务而打开了农村改革开放再出发的通途为深入开展工作迫?#34892;?#35201;社会各界人士共同努力集中?#24230;?#21147;量和智慧在更多的细微处实施制度创新文件还强调除上述8个方面工作之外党中央国务院部署的其他各项工作必须久久为功狠抓落实务求实效仅就近期而言2月14日发布的国务院关于促进融资担保行?#23548;?#24555;发展的意见2月21日发布的关于促进小农户和现代农业发展有机?#35859;?#30340;意见都是需要以更切实的制度机制加以落实的好政策

      2019年中央一号文件以坚持农业农村优先发展做好三农工作为题强调了三农工作在干部配备要素配置资金?#24230;?#20844;共服务安排等各个方面的优先性正可为探索完成乡村全面振兴的硬性任务实施制度创新建立保障编辑 祝乃娟

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